怎么算好长江流域生态补偿这笔账?

发布时间:2018-08-08| 来源:未知 |

中国青年报·中青在线记者 王林 朱娟娟

“这是个试点工作,是一个创造性的工作,我们希望随着两省财政的增长,能加快推进生态补偿的经济效应,但目前还是个探索的过程。”今天晚间,安徽省环保厅副厅长罗宏如此总结近几年间,安徽与浙江在新安江流域推进的水环境生态补偿尝试。

新安江是安徽三大水系之一,流入浙江境内,注入千岛湖。2012年起,在财政部、环保部指导下,安徽、浙江两省开展了新安江流域上下游横向生态补偿的两轮试点,每轮试点为期3年。具体来说,由中央财政出资3亿元,安徽、浙江两省分别出资1亿元,约定水质达标后,浙江补给安徽1亿元,反之则安徽补给浙江1亿元。

2015年,两省首轮跨流域生态补偿机制试点到期后,安徽浙江启动了第二轮试点,并在原有基础上各自再追加1亿元,用于新安江的生态环境保护。

试点以来,安徽围绕新安江水质做出了不少努力。据罗宏介绍,仅黄山市就关停了170多家污染企业,90多家工业企业陆续搬迁至循环经济园,优化升级项目510多个。近3年来,该市共否定外来投资项目180个,投资总规模达160亿元。

但他也表示,相比这些努力,安徽最终得到的生态补偿资金“从成本来说是不够的”,而且也很难算清具体的成本。

事实上,这也是许多地方在探索生态补偿机制时遇到的共同问题。作为实现“绿水青山就是金山银山”目标的重要手段,生态补偿机制是一项以经济手段为主、调节相关者利益关系的制度安排。但在实践中,还存在着资金不足,缺乏细化标准和规则,上下游之间的环境账、经济账很难算清楚等问题。

8月5日,江西省九江市。江西地处长江中下游,拥有152公里长江岸线。据了解,2016年开始,江西在全省100个县市区全面推开流域生态补偿,当年及2017年共投入流域生态补偿资金47.81亿元。中国青年报·中青在线记者 赵迪 摄

地方政府的成绩表和驱动力

面对记者的长枪短炮,学者出身的杨志平显得很自信,回答提问时各种数据随口道来。这两年,江西在全国率先建立了全流域生态补偿机制,累计投入的资金总量属于全国前列。作为江西省发改委下属的山江湖办公室副研究员,他曾参与这项制度的筹划和执行。

2016年开始,江西在全省100个县市区全面推开流域生态补偿,当年及2017年共投入流域生态补偿资金47.81亿元。今年将再筹集超过28.9亿元实施补偿,至此3年间流域生态补偿资金规模将超过75亿元。

按照《江西省流域生态补偿办法》,这些资金的分配将以水质为主要指标,同时兼顾森林生态保护、水资源管理等因素,对水质改善较好、生态保护贡献大、节约用水多的县(市、区)加大补偿力度。据杨志平介绍,江西还出台了相关的考核评分办法,共设立数十个具体的考核指标;并出台了相关的资金使用办法,要求各县市每年6月汇报资金使用情况。

这些资金正成为江西各县市区生态环保的成绩表和驱动力。据杨志平介绍,实施生态补偿机制以来,寻乌、安远等县市已获得上亿元生态补偿金,南昌下属的一些区县不仅没拿到这笔资金,反而还要向省级财政缴纳数百万元。

类似的做法也出现在长江上游的其他省份。在湖北宜昌,当地将长江支流黄柏河的断面水质监测结果,与下属的夷陵区、远安县的生态补偿资金、磷矿开采份额“双挂钩”。

据宜昌市黄柏河综合执法支队队长洪钧介绍,当地在这2个区县设立了18个水质监测断面,每10天检测一次,作为与生态补偿资金、磷矿开采份额“双挂钩”的重要依据。例如,夷陵区将水质监测结果分解到流域内的乡镇、企业,以倒逼污染排放提档升级。目前该区已搬迁拆除规模养殖场53家,整治排污口32个,新建乡镇污水处理厂9家,改造升级6家。

“把资源开发与环境保护直接挂钩,如果不做好,县政府要缴纳生态补偿金,失去更多开采份额,实现相互竞争。”洪钧如此总结这一试点经验。

将“双挂钩”作为生态补偿重要做法的,还有贵州。据贵州省水利厅总工程师李晋介绍,贵州实施了由省级财政奖补的生态补偿机制:如果水质达标,上游地区不仅可获得下游地区提供的生态补偿金,还可获得省级财政奖补资金;反之则要缴纳罚金。

此外,这一机制也与地方干部的考核直接挂钩,由水利、环保等部门将各地生态补偿的实施情况向组织部门汇报,直接与干部考核相关联。目前上述试点措施已在安顺-贵阳、黔南州-黔东南州等地实施。

上下游怎么算好生态补偿账本?

虽然已有阶段性成效,但李晋还是认为,生态补偿的范围和规模还应该再大一点。“贵州是西部省份,资金还是缺乏,希望长江流域的其他省份能多参与这种生态补偿。”

杨志平也清楚地知道,许多地方的试点经验背后仍然存在的问题:“这都是江西自掏资金构建的。”作为政策参与者,他坦承这类由各地实施的生态补偿尚属于纵向的奖补措施,并不是真正意义上的横向生态补偿。

“现在的核心问题是,保护者受益、受益者付费的机制还没建立起来。”他呼吁,长江流域各省市之间的横向生态补偿机制亟需建立。

但跨行政区域的制度协调,一直是个大难题。在流域上下游间实行横向生态补偿机制仍然需要解决许多细节问题,尤其是怎么算好上下游之间的环境账、经济账。

在横向生态补偿试点比较早的安徽和浙江之间,曾经就发生过因指标细则不同而造成的困扰。

在刚开始试点时,安徽和浙江对交界处新安江的水质评判标准有不同的看法。安徽方面认为,应该以河流水质的三类水作为评判基准,浙江方面则认为,新安江在进入浙江省后注入千岛湖,应该以湖泊二类水水质为基准。而河流三类水质不监测水的富营养化指标,湖泊二类水则把富营养化指标看得很重。

不同的指标,意味着不同的治理成本。最后,两省协商决定,将新安江最近3年的平均水质情况作为评判以后水质变好或变坏的参照。

生态环境部水环境监管司司长张波告诉中国青年报·中青在线记者,整体看来,许多生态补偿试点仍未达到目标效果。让他感到遗憾的是,目前他“还没见到全国有哪个地方建立了真正意义上的生态补偿机制”。

张波分析,主要问题还是在于很难算清楚“账本”:上下游之间应该补偿多少,以及从哪些方面补偿,哪些生态保护工作是上游本来就应该做的,哪些是为下游和流域整体做的,“这个账怎么算,这一套基础的东西还缺乏”。

“罚多少、奖补多少,这个数额是怎么算的,这是关键,如果算不出来这个数,怎么能上下游让他们形成共识,来签合同呢?”张波认为,推行横向生态补偿机制应以上游地区的指标为主要参考,但也要评估上游自身的生态保护职责,但也正因如此,才难以算好详细的账本。

7月31日,湖北省宜昌市,黄柏河河畔。中国青年报·中青在线记者 赵迪\摄

期待更多补偿方式和协调机制

虽然面临种种困难,但很多地方与专家,也提出了自己的解决思路。

国家发改委国土开发与地区经济研究所研究员李忠认为,为了进一步推动全国的生态补偿机制建立,生态补偿的方式可以更加多元化,例如除资金补偿以外,下游地区也可以考虑以产业转移、共建产业园区、人才培训、对口支援等项目式的补偿方式来为上游地区给予补偿。“上游你把生态环境保护好了,我下游有发展空间,上游你也可以参与到下游的产业发展中。”

李忠也认为,考虑到一些地方财政的现实压力,开展横向生态补偿时也可以进一步发挥市场机制的作用。例如发行绿色债券,建立生态银行、湿地银行,或者引入大型企业的参与,吸引更多社会资金参与到生态保护工作中。

这一建议的现实基础,来源于长江上游的重要支流赤水河的实践。今年6月,赤水河沿线4家酒企共向云南镇雄捐赠了2400万元,用来支持当地脱贫攻坚和生态保护工作。从2014年起,仅茅台集团就连续10年累计出资5亿元作为赤水河流域水污染防治生态补偿资金,用于赤水河保护事业。

除了大型企业的参与,赤水河流经的云南、贵州、四川三省也建立了跨省的流域生态补偿机制。今年2月,《赤水河流域横向生态补偿协议》签署。云南、贵州、四川3省商定,每省按1∶5∶4的出资比例,拿出两亿元,按3∶4∶3的比例分配给3省,用于该流域生态环境治理。

但是,上述赤水河的实践仍面临具体管理的问题。据四川省环保厅水环境管理处处长芮永峰介绍,云贵川三省在该流域生态补偿工作中,初步商议出“轮流坐庄”的值班制度,但还需要尽快探索落地,设立统一的管理机构,并且考虑好相应的人员、机构设置。

长江水利委员会规划计划局副局长罗小勇建议,可以参考一些试点比较成功、指标体系比较完善的省市经验,进一步推动各省内部的纵向生态补偿,逐步向构建全国的生态补偿机制迈进。

在罗小勇看来,生态补偿机制包括很多领域和方面,流域内的受益主体和责任主体也有很多个,因此推进速度不会特别快。但是,也不能因此就停下脚步。“如果要把所有事情都搞透了才去行动的话,也很难落地。”

作为全国较早试点跨省市流域生态补偿的地区的环保负责人,罗宏也认为,保护和治理新安江等长江流域的水环境生态,是义不容辞的责任和义务。“给不给钱、给多少钱不影响我做这件事”。

记者最近还获悉,在与浙江联合实施水环境横向生态补偿机制几年之后,安徽省与江苏省、河南省也在协商生态补偿机制合作的可能。罗宏期望,还能有更多的协调机制,以进一步促进生态补偿的落地实践。


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