区域经济分化加剧 官方学者建议革新治理思想

发布时间:2018-04-10| 来源:未知 |

  由国家发改委国际合作中心等发起成立的“中国区域经济50人论坛”2018年会,虽然刚好选在4月1日西方愚人节这天举行,但会议的主题却一点也不“愚人”:探讨“新时代的国家与区域发展”。这是一个颇为宏大的主题,它揭示了当今中国区域经济分化加剧的严峻现实,也反映了政界、学界人士对这一严峻现实的深切关注。

  从主要与会者的身份即可看出些许端倪:范恒山(国家发展改革委副秘书长)、陈宗兴(第十一届全国政协副主席,农工党中央常务副主席)、魏礼群(中国国际经济交流中心常务副理事长、国务院研究室原主任)、王洛林(中国社会科学院原常务副院长、中国区域经济学会原会长)、金碚(中国社会科学院学部委员、全国区域经济学会会长)、曹文炼(国家发改委国际合作中心学术委员会主任、中国区域经济50人论坛执行小组成员兼秘书长)、杜鹰(国务院参事,国家发展改革委原副主任)、刘伟(中国人民大学校长)、郑新立(中央政策研究室原副主任)、陆大道(中国科学院院士、中国地理学会原理事长)、胡鞍钢(清华大学国情研究院院长、公共管理学院教授)、迟福林(中国(海南)改革发展研究院院长)、杨开忠(首都经济贸易大学副校长、中国区域科学协会会长)。

  自战国后期秦国“除井田,开阡陌”,古人即意识到,“九州之内,田各有等,土各有产,山川阻隔,风气不同,凡物之种,各有所宜”(中国最早的区域治理著作《禹贡》)。而对于区域经济的持续发展,孔子有云,钓而不纲,弋不射宿。这些治理思想是中华农业文明一度到达全球巅峰时代之根本。

  当今,尽管区域分化和区域模式的形成是改革开放以后国内社会结构发展的一种必然,但受国际环境变化和国内经济转型影响,近些年区域分化加剧造成不断积聚的各种风险也非常明显。范恒山年初曾就此发表观点称,中国区域发展分化既体现在四大区域板块之间,也体现在各区域板块内部。这意味着地区分化具有普遍性、超传统性特征,也反映在整体转型转变环境下,各地区从思想管理到发展方式、经济结构等方面的现实适应能力和未来发展潜力之间的差异。

  现状:怎么了?

  中国实际上历来高度重视区域经济发展。本世纪,中国的区域发展进行了一系列战略部署,在提出西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先转型发展等构想之上,又根据国际政经格局和国内经济发展态势,提出“一带一路”倡议、京津冀协同发展、长江经济带建设等重大战略,区域发展战略的内涵更加丰富,区域发展格局各具特色。

  对此,在由原河南省副省长,现任中国国际经济交流中心副理事长兼秘书长张大卫代为宣读的讲演稿中,陈宗兴评价说,从全局看,区域之间发展还很不平衡,区域不协调的问题仍未根本解决,老少边穷地区的经济发展还很不充分,距离实现区域经济结构优化目标的差距仍然很大,任重而道远。陈宗兴表示,中共十九大提出实施区域协调发展战略,把加大支持革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区发展的力度放在首位,并提出以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,推进农业转移人口市民化。

  区域协调发展已成为全面建设社会主义现代化国家的重要抓手,成为建设现代化经济体系的重要内容,区域政策成为国家宏观调控的重要手段,对于我国增强区域发展协调性、推动现代化经济体系建设、实现“两个一百年”奋斗目标,具有重大战略意义。区域协调发展提到了前所未有的国家战略高度,对于区域经济学者来说,既是机遇,也是挑战。如何实现区域协调发展,如何建立区域协调发展的新机制,是摆在区域经济学者面前的重大课题,是区域经济学者的新的历史使命。

  中国经济学界的代表性人物之一魏礼群对当前中国区域经济发展现状的评价是,近些年来,随着党中央制定的区域发展战略付诸实施,我国区域协调发展呈现良好的势头。一方面,西部大开发、东北等老工业基地振兴、中部崛起不断推进、老少边穷地区加快发展,区域发展协调性逐步增强。另一方面,积极推进“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展,实施重点城市群规划,新的增长带增长极迅速成长,辐射和带动作用日益显现。其中,“一带一路”发展战略更是成为我国全面提升开放型经济水平、构建新型国际关系和打造人类命运共同体的重要支撑。实施区域协调发展战略取得的进展是明显的。但是必须承认,我国区域发展不平衡的问题还十分突出,仍然存在着许多亟待研究解决的问题。大力促进区域协调发展,逐步缩小区域发展差距,推动全国各区域共同发展共同繁荣,是全面建设社会主义现代化国家的一个重大课题,也是我国迈向高质量发展阶段的必然要求,必须下更大的决心,采取更有力的举措。

  杜鹰认为当前一个时期区域经济的基本态势可以用两句话概括:一是“区域发展的协调性增强”;一是“出现了区域/地区经济分化的新情况”。

  他说,衡量一个区域发展是协调还是不协调,主要是看四条:

  第一条,从经济角度看,要把区域经济发展的差距控制在一个合理的区间,具体衡量的指标就是人均地区生产总值。改革开放40年以来,我们的地区经济发展的差距经历了从扩大到缩小的过程,特别是1995年以来,以及2000年实施西部大开发以来,区域发展的相对差距是缩小的。尤其是2008年到2012年,中西部和东北三大板块GDP增长的速度连续五年超过东部地区。当然2013年以后情况出现了变化,但总的来说,就目前而言,地区间经济发展相对差距缩小的势头并没有逆转。

  第二条,看各地区的老百姓能不能享受到均等化的基本公共服务,这是我们发展为了人民和执政党的根本属性所决定的。就提供基本公共服务而言,它和经济发展是什么关系呢?缩小区域间的经济发展差距,一定是一个非常长期的过程,呈现一个倒U字的趋势,先是扩大后来再缩小,缩小以后又有可能扩大,以后又缩小,是波浪形的。基本公共服务应该是在区域经济差距缩小的进程中,政府提供给老百姓的公共品,是应早于经济差距缩小而实现的。如果区域间的基本公共服务差距很大,我们就不能说区域发展协调。就目前阶段看,区域间的基本公共服务的差距是在缩小的,而且有新的进展、新的进步。

  第三条,看不同地区各自的比较优势能不能得到充分发挥,这是衡量区域协调发展的一个重要标志,也是区域协调发展的根本动力。因为区域经济的基本原理就是比较优势的发挥和比较优势的交换,没有不同地区比较优势的发挥和通过区域交换使比较优势得到实现,国民经济这块蛋糕就做不大。从这个角度看,现在随着社会主义市场经济体制进一步的完善,随着交通、通讯等基础设施的改善,不同地区之间的要素流动和优化组合呈现出一个比较好的态势。

  第四条,看人与自然的关系是不是处在一个和谐共生的状态,这是衡量区域发展的又一个重要标识。从这个角度讲,绿水青山就是金山银山的理念现在深入人心,环境保护、自然资源保护和空间管理的力度都在空前加强,人与自然的和谐共处的关系是朝着好的方向发展。

  对于区域分化问题,杜鹰判断,所谓区域分化是指不同地区经济增长的势头出现了情况迥异的变化,许多人都注意到了区域经济分化现象,这可以从三个层面看。

  首先是四大板块的分化比较明显。2008年到2012年,中西部和东北地区的经济增速连续五年超过东部地区,其中东北地区2008年的增速是13.4%,是居四大板块之首的,2010年以后东北地区的增速落到中西部以后,2013年以后又落到东部地区的后面,到2016年东北地区的增速只有2.5%,跌到低谷,分别比西部、中部和东部慢了5.8、5.5和5.1个百分点,8年间东北地区增速下滑将近11个百分点。西部和中部的增速目前仍然超过东部地区,但是速度差从2012年快3.1和1.6个百分点,缩小到2016年的快0.7和0.4个百分点。还要指出的是2017年中部地区的增速不仅超过东部,而且超过了西部,这是多年来没有的中部地区的增速首次名列四大板块首位。

  第二是板块内部的分化明显。西部大开发的12省区中,西南的态势比较好。2016年只有四川、广西增速低于西部平均水平,而西北六省区全部低于西部增长的平均水平,其中问题较多的是内蒙和甘肃。中部6省也在分化,其中问题比较多的是山西,2016年的增速只有4.3%,位列全国倒数第二。而安徽、江西、河南、湖北、湖南增长势头不错,正因为这几个省的带动,所以去年中部地区的增速名列全国首位。东北地区也不是铁板一块,辽宁问题最多,2016年的增速是-2.5%,黑龙江居中,吉林增速大体与全国水平相当。东部地区也有分化现象,其中河北增速慢一些。另外天津的增速从2013年居全国第一,现在下滑到第四位。所以可以这么说,这几年是实施区域协调发展战略十几年来板块内部分化和差异性发展最为显著的一个阶段。

  陆大道也就区域经济协调发展战略发表想法。他说,国家的区域发展战略和方针政策一直是党中央各个时期的重要决策,所以区域发展的战略问题是非常重要的。特别是改革开放40年以来,中国的区域发展战略非常成功,GDP已经增长了接近30倍。如果区域发展战略不健康或者战略方针不对,是不会取得这样的成绩。所以国家区域发展战略的问题是整个国家高层决策的重要问题之一,取得了重大的成就,包括涉及到区域的各个方面的方针政策。

  原因:为什么?

  为什么说这几年是实施区域协调发展战略十几年来板块内部分化和差异性发展最为显著的一个阶段?

  杜鹰认为,第一,有一定的客观必然性,而且不是靠短期因素和短期政策调整就可以改变的。第二,对区域分化既不要大惊小怪,手忙脚乱,因为目前区域分化的程度并不是改革开放以来最高的时期,同时区域经济分化,如果我们说它是一件坏事,那么还有一个可以把坏事变好事的基本思路,所以对这个事要客观冷静地分析。但是另一方面又不能漠然处之,掉以轻心,任其发展,如果不加以控制和引导,局部地区的增速下降,可能会酿成全局的一个风险。而且可能会使区域协调发展的势头出现逆转的一个风险,所以必须高度重视。第三,在协调发总趋势下出现分化,呈现出复杂的局面,需要区域经济工作者来承担新的时代提出新课题的这样一个流动因素,这对我们工作提出了一个更高要求。

  陆大道表示,如果说改革开放以后,我们的重点始终在沿海和长江沿岸,跟国际联系最好的是长江流域,这是我们国家的大格局,这种大格局就可以把全国经济带起来,但30多年来,战略重点始终没有转型,东北振兴实际上是针对问题区域中央政府采取的促进措施,它是促进区域开发的类型,面临结构性的危机。东北振兴不体现国家的战略重点,西部大开发也是这样,它是促进西部发展的一个问题区域,国家的政策加强和促进了它的发展,但它不是国家发展的重点。我们可以看看现在增长较快的省市是哪些,国家的税收在什么地方,主要在沿海和沿江。我们国家经过改革开放这么多年,形成的三大区域,就是以北京为核心城市的京津冀城市群,以上海为核心城市的城市群,以香港和广州为核心城市的城市群,深圳的地位是综合性的,特别是以商贸为中心的,它应该是高端制造业。广州才是特殊实践的主要枢纽,实际证明它是南部中国的门户。

  我们国家已经形成这样一种格局,我们的区域协调对国家发展很重要。我们的很多政策也对国家决策产生重要影响,因为现在部门有一定的局限性,所以客观上需要学者们在国家特别领域中发挥重要的作用。过去一些推动区域发展的重要部门中,国家发展改革委起到了重大的作用。我们的学者们也很重要。他提议在办公室里面要挂一副中国的行政区划图,也要挂一幅自然区划图,看一下国家在世界上的位置,也可以看一下各区域在国家自然地理上的地位。

  对策:怎么办?

  陈宗兴提出的三项对策之一是,强化区域协调发展的政策工具。在实施区域协调发展战略的过程中,要不断强化政策工具,如政策性金融工具,加大对实体经济的金融支持力度。加强战略研究与空间规划的结合,提高区域发展的前瞻性、系统性、协同性。区域战略是空间规划的依据与方向,空间规划是实施区域战略的保障。通过区域政策切实把国家战略部署落到实处,推动区域“多规合一”,统筹“五位一体”总体布局,提高资源的空间配置效益,实现区域和国家的高质量发展。

  魏礼群提出三点建议:“三坚持”、“三树立”。牢固树立全局意识,坚持把握时代使命;牢固树立问题意识,坚持应用导向;牢固树立质量意识,坚持提升创新力。在互联网普及、大数据广泛应用的时代条件下,智库建设应该重视资源整合,创新传播能力建设,充分运用多种新媒体、多种传播手段,提高论坛成果的传播力、影响力、公信力,扩大论坛成员的知名度和美誉度,吸引更多的人才力量参与进来,汇聚智慧,厚积薄发。

  论坛工作执行小组成员,秘书长曹文炼在汇报该论坛2017年工作和2018年设想时强调说,我国区域差异大、发展不平衡是我国的基本国情。党的十九大报告明确把区域协调发展战略作为七大战略之一。去年底召开的中央经济工作会议又提出了区域协调发展的三大目标:要实现基本公共服务均等化,基础设施通达程度比较均衡,人民生活水平大体相当。他表示,“新时代赋予了中国区域协调发展以更高的历史使命和科学的发展要求。”

  杜鹰表示,应该有效地控制分化,因势利导地引导分化。同时保持区域经济发展的势头不逆转。因此他提出三点看法:

  第一,要坚持问题导向,深入研究,要把区域分化的原因分析透。虽然已经有一些研究注意到这个问题,但还是框架性的,还有待于进一步深入。重点要研究哪些地区呢?一类是转型成功地区,比如广东、浙江、江苏,它为什么转型成功?转型成功的基本经验是什么?有什么地方是可以值得推广?另一类地区是问题地区,我们叫转型困难地区,对这类地区更是要深入地去做一些解剖,看看它问题在哪里?转型困难在哪里?怎么促进他转型?这个调研工作现在不够,希望在这方面加大力度。

  第二,要坚持目标导向和施策的针对性。问题地区的问题肯定一大堆,要帮助解决这些问题不能眉毛胡子一把抓,要给一定的支持政策,但是这个支持政策要坚持充分利用市场的倒逼机制,坚持有利于产业结构调整,有利于深化改革,有利于促进新旧动能的转换,要坚持这样一个政策导向,除了转型中遇到的特殊困难,涉及到就业、社保、民生,这些问题中央一定要出手相助。但是这个相助不能迟滞他的结构转型,以不影响他的结构转型为前提,这样的帮扶才是有效的。还有一个是有效的,不能因为现在出现了局部区域差异大的现象,就出现“抑中助西”、“抑南助北”的现象,只有转型快的地方充分发展了,这个蛋糕才能做大,我们才能更有力量去帮助那些问题地区,这个道理一定要讲清楚。

  第三,要注意发挥区域间的良性互动。不管是转型好的地区还是不好的地区都有自己的比较优势,也都有自己的短板,如果我们仅仅在一个区域内这些问题永远解决不了,但是在开放的经济条件下,使两者的要素和资源可以交换的话,有些问题就好解决。比如广东为什么这几年发展比较主动?就是利用北京科研基金的科研成果,统统拿到广东产业化。东部为什么这几年发展好?就是主动承接沿海的转移,像我们西北的重庆、四川、贵州这几年发展的势头也比较好,也都是西部转移的一个结果,就是区域交换的结果。所以一定要致力于建立全国统一的资本市场和商品自由流动的市场,这方面的工作只能加强不能削弱。

  还有要统筹国际国内。为什么劳动力密集型产业宁愿往国外转,不往中西部区域转?诸如此类的问题我们要很好地研究,打通国内的资源配置的一些障碍,使区域的协调性能够进一步地增强。

  刘伟在发言中着重分析了GDP与区域经济发展的关系问题,他表示,有学者说GDP是20世纪人类最伟大的智慧发明,但应该看到,GDP确实有其局限:尽管GDP有结构、投入产出表、国际收支表、资金流量表,但最后GDP强调的是国民经济总和的概念。他认为,如果区域经济的发展以GDP为所有区域规划的重要指导的话,就很容易重视GDP的数量扩张,而有意无意地忽视以结构为特征的质量转换。

  郑新立以“运用土地市场杠杆撬动区域协调发展”为题,阐述了三个观点。

  第一,建设用地指标跨省调节机制,是土地制度改革的重大突破。今年的中央一号文件和《政府工作报告》都提出了改进耕地占补平衡管理办法,建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制,所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴。这是对党的十八届三中全会决定,对农村土地制度改革精神的贯彻落实,是建立农村土地现代产权制度改革的一个重大举措,是发挥市场对主题资源配制具体作用的一个必然要求。十八届三中全会提出,农民的耕地,就是承包地,宅基地和农村建设用地这三块地都可以抵押担保转让,这就赋予了农村土地资源商品的性质,通过市场化交易来提高它的利用效率。十八届三中全会之后,对农村的承包地提出了三权分离,所有权、承包权、经营权分裂。最近又提出了给宅基地的所有权、资格权、使用权三权分离。这里面讲的耕地承包权和宅基地的资格权,本质上都属于法律意义上的用益物权,也可以说是一种财产权。农户凭借这种用益物权,可以获得财产性收入,农村的土地要素就可以进入市场进行交易和流通。今年又提出城乡建设用地增减挂钩节余指标可以跨省域的流通,这就形成全国一个统一的建设用地的市场,有利于发现土地的市场价值,能够释放出土地的巨大潜力,所以这是一个重大的改革。

  第二,就是城乡建设用地增减挂钩节余指标的跨省调节必将成为撬动资本流动,促进城乡之间、区域之间协调发展的强大杠杆。第一个意义它有利于释放土地资源的巨大潜力,光农村宅基地有17万平方公里和2.5亿亩,根据江西余江县农村宅基地改革意见,宅基地改了以后,节约建设用地在60%到70%。第二有利于实现城乡的综合发展,有建设用地有价值了,可以交换,就可以吸引城市资本下乡,来推动农业现代化,乡村建设,农民工适龄化和特色小镇建设,加快乡村振兴。第三个有利于以土地市场为杠杆,来撬动城市资本下乡。根据现在的经验,宅基地资本的耕地在县域里卖一亩地能卖到7万块钱,在地级市一亩地可以卖到12万,在省里面一亩地可以卖到50万,如果跨省交换我估计它的价值在一百万元左右。通过土地价值的实现,有利于我们中西部这些地区增加财政收入,中西部地区的农民他们退出来宅基地以后可以获得更多的财产。

  第三,建立和完善建设用地指标跨省调节机制,提出几点建议。为了保证它健康发展,而且能够迅速发挥扩大,发挥杠杆作用,建议一是要建立全国统一的建设用地调节市场,这样有利于城市和需要建设用地指标的地区,以较低的价格能够获得建设用地指标,卖出建设用地指标的这些地区也能够卖到一个比较公平的更好的价格;二是要建立一个标准的粮食亩产为当量的交易单位,有一个标准的粮食当量指标,这样交易起来更能够避免生产能力的降低;三是要成立一个运输距离的系数,比如说四川运到上海,运输距离要把运费考虑进去,比如说安徽到上海近,运输系数少一点;四是要建立土地质量监督的中介组织,由第三方来监督。

  他最后还表示,应该对退出农村房产和宅基地进入城市落户的农民给予价值补偿。

  范恒山作总结发言,就促进国家经济均衡发展的问题提出建议:补齐八个短板。

  第一,在区域方面,要补齐农村贫困人口、贫困地区这块短板。这个方面取决于两点,一要真正赋予这些地方、这些人口平等的发展权利。二要给予大力的支持,赋予他们平等的发展机会和权利,甚至比给他们优惠政策更重要。

  第二,在领域方面,要补齐基本公共服务这块短板。“这一点我很赞同刚才几位同志讲的,就是从我们社会主义制度的本质来讲,也应该使全体人民都享受基本的公共服务。从市场经济的公正性来讲,也要体现对不同人群的基本的公共服务。”

  第三,在产业方面,要补齐先进制造业这块短板,根本是要以“中国制造2025”为导引,要对标国际的发展标准,加快发展先进制造业,特别是智能制造、经济制造、高端制造、绿色制造等等,加快建设制造强国。

  第四,在管理方面,要补齐政府市场协调联动这块短板,治国理政涉及到很多方面,需要平衡很多方面的关系,但最重要的是政府和市场的关系。这些年我们进行了不懈的探索,但是效果不能说没有,但没有圆满地解决,所以需要继续探索。

  第五,在创新方面,要补齐核心技术这块短板,我们既然认为创新是引领发展的第一动力,是建设现代化经济体系的战略支撑,我们就应该把创新放在突出重要位置,创新的关键是技术创新,关键之关键的是核心技术的创新,所以要突出关键重心技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新,特别是补齐我提出的短板。“跟特朗普打经济仗也好,打其他的仗也好,这个东西要补齐了,我们就不怕了。”

  第六,在供给方面,补齐基础设施建设这块短板,“我讲的基础设施是个大概念,不仅仅是传统意义上的基础设施,包括水利、交通、能源、网络等等,还包括基础的平台、基础的材料、基础的体制,特别是营商环境等等。”

  第七,在工作上,要补齐精细这块短板,我们常说细节决定成败,我们说差就怕,我们在实际操作中最缺的就是精细,城市是这样,整个国家的社会治理也缺精细。一出了问题,我们就开展突击检查,最后保证所有的环节都堵住了。过两天又出现这个问题,所以说明我们的精细化管理还是有缺陷的。所以要精细摸情、精细应对、精细组织。

  第八,在教育方面,要补齐信誉这块短板,信誉以信用质量为前提,信誉就是品牌、就是市场、就是竞争力、就是生产力,在某种意义上是综合国力。所以要采取道德、教育、体制、法制等多种手段多管齐下,凸显信誉意识,形成树立信誉,争取信誉正向消费的良好环境。


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